Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 1 lutego 2011 r. nr VIII/51/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W dniu 25 marca 2011r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego E. S., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 1 lutego 2011r. Nr VIII/51/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach Nowa Wieś Ełcka, Mącze, Mąki, Malczewo, Szarej ki, Rostki Bajtkowskie, Ciernie, Niekrasy, Bajtkowo, Karbowskie, Talusy zwanego "Parkiem Elektrowni Wiatrowych - Nowa Wieś Ełcka" w Gminie Ełk, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem art. 17 pkt 13 i 14, art. 16 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak również art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru omówił stwierdzone naruszenia wskazując, iż:

I. w przedmiotowej sprawie złożono szereg uwag do projektu planu, w których mieszkańcy masowo protestowali przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie objętym planem. Wojewoda zaznaczył, że w tomie II dokumentacji planistycznej znajduje się wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu,

z określeniem sposobu ich rozpatrzenia. Z dokumentu tego wynika, iż Wójt dokonał rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu, uwzględniając uwagi od nr 1 do 11 oraz uwagi nr 13 i nr 15. Podniesiono, iż stosownie do art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt winien rozpatrzyć uwagi wniesione do projektu planu przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 17 pkt 13 i 14 ustawy wójt winien wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie

w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia i ostatecznie przedstawić radzie gminy poprawiony projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, mimo uwzględnienia większości uwag mieszkańców przez Wójta Gminy Ełk, nie wprowadzono do projektu planu żadnych zmian i przedłożono Radzie Gminy niezmieniony projekt planu. Rozpatrzone wcześniej pozytywnie uwagi umieszczono na liście nieuwzględnionych uwag i przedłożono je jako załącznik do planu, do rozpatrzenia przez Radę Gminy. W efekcie Rada Gminy Ełk uchwaliła plan, rozstrzygając jednocześnie o nieuwzględnieniu uwag w całości lub części. Zdaniem organu nadzoru takie działanie należy uznać za naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego.

II. rysunek planu sporządzono na mapie w skali 1:5000 dla terenu całego opracowania - załącznik Nr 1A oraz w skali 1:2000 dla terenów przewidzianych pod zabudowę - załącznik od Nr 1B do Nr 1K. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Stosowanie map w skali 1:5000 jest dopuszczalne jedynie w planach, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Ponadto przepis art. 16 ust. 1 ustawy dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Wojewoda wyjaśnił, że szczególnie uzasadnione przypadki, w których dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587). W myśl § 6 rozporządzenia stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni,

a map w skali 1:500 w przypadku sporządzania projektu planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej. Organ nadzoru ustalił również, na podstawie analizy zakresu załączników w skali 1:2000, że nie wszystkie tereny objęte planem, a przeznaczone pod zabudowę i zagospodarowanie zostały sporządzone w tej skali. Brakuje mapek w skali 1:2000 dla terenów oznaczonych symbolem I.MNRxa i I.RMxa w obrębie Karbowskie, PG w obrębie Ciernie i II.RM

w obrębie Nowa Wieś Ełcka.

III. zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zdaniem Wojewody uchwalony plan nie spełnia tej podstawowej przesłanki,

a mianowicie zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż tereny oznaczone symbolami E1-E15 tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych, nie zostały wskazane w studium gminy jako tereny przeznaczone do pełnienia takiej funkcji. Organ nadzoru podniósł, iż urządzenia takie ze swojej natury drastycznie zmieniają krajobraz, wprowadzają istotne ograniczenia

w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz mogą negatywnie wpływać na ludzi

i środowisko, dlatego obszary, na których przewiduje się ich lokalizację powinny być wskazane w studium. Wojewoda podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia te powinny być więc przedstawione zarówno

w tekście jak i na rysunku w sposób czytelny i powszechnie zrozumiały, niebudzący wątpliwości co do przeznaczenia danego terenu na realizację inwestycji. Natomiast zarówno na rysunku jak i w treści studium, tereny obrębów geodezyjnych Nowa Wieś Ełcka, Mącze, Mąki, Malczewo, Szarejki, Roskti Bajtkowskie, Ciernie, Niekrasy, Baktkowo Karbowskie, Talusy - nie zostały wskazane jako potencjalne obszary lokalizacji elektrowni wiatrowych. Organ nadzoru zaznaczył, iż Rada Gminy Ełk podejmując uchwałę w sprawie planu oparła się wyłącznie na zapisie studium dotyczącym kierunków rozwoju elektroenergetyki na terenie Gminy Ełk w brzmieniu "Dążyć należy do rozwoju niekonwencjonalnych źródeł energii elektrycznej (małe elektrownie wodne, wiatraki),

co pozwoli na zmniejszenie importu energii liniami przesyłowymi, obniżenie kosztów zakupu tej energii oraz poprawę krajobrazu przyrodniczego ".

IV. zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Stosownie zaś do art. 46 ust. 2 tej ustawy: jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest

to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Wojewoda podał, że projekt planu został przekazany

do zaopiniowania Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który nie udzielił opinii

w ustawowym 21-dniowym terminie. Opinia została wniesiona po terminie, dlatego też zgodnie z art. 25 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt uznał, że plan został zaopiniowany przez Urząd Komunikacji Elektronicznej. W ocenie organu nadzoru nie przesądza to jednak o zgodności odpowiednich zapisów planu

z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W świetle bowiem przytoczonych zapisów, wątpliwości co do zgodności z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych budzą, przyjęte w miejscowym planie zapisy zakazujące możliwości zabudowy innej niż związana z funkcją podstawową RU, RU/MN, RU/P, RU/P/MN, R. Zdaniem Wojewody zakazowi temu towarzyszy ograniczenie wysokości obiektów budowlanych na pozostałych terenach, co może w konsekwencji uniemożliwiać lokalizację masztów i anten.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Ełk wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie została wniesiona przez osobę posiadającą legitymację skargową. Podkreślono, że Wojewoda nie podpisał skargi, a rozstrzygnięcie o wniesieniu skargi podjęła inna osoba, co skutkuje wadliwością skargi. Przewodniczący Rady nie zgodził się też z zarzutami skargi, odnosząc się po kolei do każdego z nich.

I. Oświadczył, że procedura planistyczna przedmiotowego miejscowego planu prowadzona była rzetelnie z zachowaniem wszelkich terminów wymaganych prawem

i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Nie popełniono w tym zakresie żadnych uchybień. Wszystkie strony podczas procesu planistycznego miały wgląd do projektu planu

i do dokumentacji planistycznej. Plan był przedstawiany do weryfikacji Wójtowi Gminy oraz Radzie Gminy na każdym jego etapie w celu jego akceptacji. Organ podniósł,

że stosownie do wymogów art. 17 pkt 12, 13 i 14 zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone (wskazano sposób ich rozpatrzenia), projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przekazany najpierw na Komisję Rady Gminy Ełk, a następnie Radzie Gminy Ełk

w celu jego uchwalenia. Zdaniem organu zmiany wynikające z uwzględnienia uwag nie naruszały interesu żadnych ze stron oraz organów lub osób trzecich, zatem oczywistym jest, że nie wymagały ponownego z nimi opiniowania, uzgadniania bądź konsultacji. Dlatego Rada Gminy Ełk uznała za bezzasadne ponowienie procedury. Wyjaśniono, że na etapie kompletowania akt omyłkowo zamieszczono tabelkę z wniesionymi uwagami, która stanowiła jedynie wersję roboczą. Okoliczność ta jednak nie może, w ocenie organu, stanowić wystarczającego powodu do uznania podjętej uchwały za nieważną, gdyż

de facto wszystkie nieuwzględnione uwagi wniesione do projektu planu znalazły

się w załączniku nr 2 do uchwały.

II. Organ nie podzielił stanowiska Wojewody co do uchybienia wymaganiom

w zakresie skali mapy. Potwierdził, że plan opracowano na podkładach w skali 1:5000

z uszczegółowieniem dla terenów przeznaczonych pod nowe zagospodarowanie do skali 1:2000. Zaznaczył jednak, że do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy Ełk wyłożono projekt planu wraz z załącznikiem graficznym wydrukowanym w skali 1:2000 dla całego obszaru opracowania, który również w tej skali w formacie PDF został zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Gminy Ełk. Organ stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) określające standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części, nie precyzuje jaka powinna być forma załącznika graficznego do projektu planu (czy należy ją wykonać w wersji cyfrowej, czy w papierowej) wskazując jedynie w jakiej skali rysunek projektu planu stanowiący załącznik do uchwały winien być opracowany. Wyjaśniono, iż ponieważ powierzchnia obszaru planu wynosi 1938 ha, to do uchwalenia planu wydrukowano dla całego obszaru załącznik nr 1A - w skali 1:5000, natomiast dla wybranych terenów wydrukowano załączniki nr 1B-1K

w skali 1:2000 i tak zapisano w tekście uchwały m.p.z.p. Przyznano też, iż na etapie kompletowania załączników do Wojewody popełniono niezamierzony błąd i pominięto trzy fragmenty opracowania w skali 1:2000. Zdaniem organu pomyłka ta jest nieistotna, gdyż nie ma wpływu na główny cel jakiemu ma służyć plan miejscowy, czyli wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zważył, że rysunek planu jest czytelny, jednoznaczny

i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

III. W ocenie organu za chybiony należy uznać zarzut niezgodności planu

z ustaleniami studium. Podkreślono, że zapisy planu nie doprowadziły do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium, jak też tego zagospodarowania nie wykluczyły (str. 74). Organ podniósł, że na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 3 ust. 1 utrzymuje zasadę samodzielności planistycznej, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może - pod warunkiem, że działa w granicach

i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/15). Rada Gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz). Zaznaczono, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Ełk, sporządzone pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., jest znacznie ogólniejsze od studiów sporządzanych według standardów obecnej ustawy. Dotychczas ustawa nie wymagała tak szczegółowych ustaleń co do lokalizacji źródeł wytwórczych, jak obecnie w dodanym art. 10 ust. 2a ustawy, który nie ma jednak zastosowania do zaskarżonej uchwały, gdyż nie obowiązywał w dniu podjęcia przez Radę Gminy uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli w dniu 22 maja 2009 r.

Organ podkreślił, iż zgodnie z ustaleniami studium - dążyć należy do rozwoju niekonwencjonalnych źródeł energii elektrycznej (małe elektrownie wodne, wiatraki), co pozwoli na zmniejszenie importu energii liniami przesyłowymi, obniżenie kosztów zakupu tej energii oraz poprawę krajobrazu przyrodniczego". Teren objęty opracowaniem skarżonego planu miejscowego nie został też na rysunku studium przeznaczony pod inny rodzaj zagospodarowania, sprzeczny z cytowanym powyżej opisem. Zdaniem Przewodniczącego Rady, skoro na rysunku studium nie wskazano konkretnych miejsc lokalizacji spornych inwestycji, to w związku z tym powyższe zapisy dotyczą całego obszaru objętego ustaleniami studium. Zdaniem Przewodniczącego Rady rysunek studium w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście.

IV. Przewodniczący Rady Gminy Ełk nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wskazał, że w § 10 ust. 1 pkt e skarżonego planu wyraźnie wskazano, że możliwa jest adaptacja istniejących sieci infrastruktury technicznej, jej modernizacja, budowa nowych sieci podziemnych i napowietrznych, utrzymanie, modernizacja i budowa urządzeń technicznych niezbędnych do funkcjonowania infrastruktury technicznej. Ustalono też, że na obszarze opracowania przechodzić będą sieci infrastruktury technicznej. Infrastruktura, o której mowa dotyczy m. in. sieci telekomunikacyjnej oraz światłowodowej. Organ zważył, iż w świetle art. 46 ust. 2 powołanej ustawy tereny o symbolach R, RU, RU/MN, RU/P, RU/P/MN,

o przeznaczeniu: rolniczym, produkcyjno - rolniczym, produkcyjno - rolniczym z zabudową mieszkaniową, produkcyjno-rolniczo-przemysłowym nie są sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako skutecznie wniesiona, podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Wbrew przekonaniu Przewodniczącego Rady Gminy Ełk, skarga została wniesiona przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, działającego przez pełnomocnika, do czego uprawnia każdą stronę, w tym organ nadzoru, art. 34 p.p.s.a. Radca prawny wraz ze sporządzoną przez siebie skargą przedłożył stosowne pełnomocnictwo, upoważniające go do działania w imieniu Wojewody w przedmiotowej sprawie, co jest równoznaczne z działaniem tego organu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm), w dalszej części uzasadnienia powoływanej też w skrócie jako u.z.p, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Odrębną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności uchwały stanowi art. 28 u.z.p, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten, stanowi uregulowanie szczególne względem cytowanych zapisów ustawy o samorządzie gminnym i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zauważyć tu należy, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa.

Analiza przedłożonej sądowi dokumentacji prac planistycznych pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem niniejszej skargi, naruszyły zasady oraz w sposób istotny tryb sporządzenia tego aktu prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności zgodzić należy się z poglądem strony skarżącej, iż

w rozpatrywanym przypadku brak jest zgodności planu ze studium. Wskazać trzeba, że Rada Gminy Ełk podejmując zaskarżoną uchwałę związana była treścią art. 20 ust. 1 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tego unormowania wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej nin. ustawę

z dniem 21 października 2010 r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 u.z.p poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Na mocy art. 4 ust. 2 tej ustawy nowelizującej - do procedur planistycznych nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż uchwalony plan miejscowy zwany "Parkiem Elektrowni Wiatrowych – Nowa Wieś Ełcka" winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ełk (uchwała nr XXXII/207/2001 rady Gminy Ełk z dnia 30 listopada 2001r.). "Zgodności" nie można utożsamiać z "brakiem kolizji", jak to czyni Rada Gminy w Ełku. Organy gminy przy opracowywaniu i uchwalaniu planu były więc silniej związane ustaleniami studium niż to jest obecnie. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 u.z.p,

tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

Zważyć należy w tym miejscu, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się

w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW,

a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu (art. 10 ust. 2a - dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043), obowiązującej od 25 września 2010r.). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Pamiętać należy przy tym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną (art. 9 ust. 2 u.z.p.). Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy). Również z części tekstowej i graficznej składa się plan miejscowy (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 in fine u.z.p.). Skoro zatem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

W skarżonym planie miejscowym ustalono rozmieszczenie piętnastu elektrowni wiatrowych na terenach użytkowanych do tej pory rolniczo. Takie też przeznaczenie dla tych obszarów wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ełk (uchwała nr XXXII/207/2001 rady Gminy Ełk z dnia 30 listopada 2001r.). W studium nie ustalono w ogóle lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jedynie

w części tekstowej studium sformułowano generalny cel, którym ma być ekorozwój, poparty następnie zapisami o dążeniu do rozwoju niekonwencjonalnych źródeł energii elektrycznej oraz sieci wysokiego napięcia. Takie ogólne zapisy nie są jednak wystarczające do zmiany przeznaczenia gruntów rolniczych dla celów posadowienia obiektów energetycznych. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.z.p.). Uzasadnionym jest zauważyć, że z chwilą obowiązywania art. 10 ust. 2a u.z.p., który wprowadził wymóg ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kw, rzeczą organu wykonawczego gminy było wszcząć procedurę zmiany studium w trybie art. 33 u.z.p. Nic nie stało na przeszkodzie, aby uaktualnić studium przed uchwaleniem planu, który ma być przecież z nim zgodny w momencie podjęcia uchwały o przyjęciu miejscowego planu.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że wyznaczone w uchwalonym planie lokalizacje przyszłych elektrowni wiatrowych nie mają oparcia w ustaleniach studium, co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego.

Naruszeniem ustawowo określonych zasad sporządzania planu, w rozumieniu

art. 28 u.z.p., jest również sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka jest wskazana w przepisie 16 ust. 1 u.z.p., ewentualnie 1:2000 ze względu na znaczną powierzchnię objętą planem, w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nie zmniejsza wagi tego naruszenia fakt, iż projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu w prawidłowej skali, skoro ostatecznie rysunek planu, stanowiąc przecież integralną część uchwały został przyjęty w nieprawidłowej skali i w tej formie przekazany do publikacji. Nie można również zaakceptować przyjętego przez organy gminy rozwiązania, polegającego na rozbiciu obszaru uchwalonego planu na kilka odrębnych map w różnej skali. Prawidłowo rysunek planu powinien zostać opracowany jednolicie w tej samej skali. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących, gminy miały swobodę wyboru skali, co prowadziło często do wyboru właśnie skali 1:5000. Tak duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu i nie można było jej utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę. Taką skalę ustawa dopuszcza jedynie w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, a w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że plan nie został uchwalony wyłącznie dla terenu na którym wprowadzono zakaz zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 871/10).

Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zachowały w sposób istotny wymaganego ustawą trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej. Kolejność ta ustalona została w art. 17 pkt 1-14 oraz art. 19 i art. 20 u.z.p. Stosownie do treści art. 17 pkt 12-14 wójt gminy rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12); wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13); przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 u.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także

w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Wbrew zapewnieniom Przewodniczącego Rady Gminy, Wójt Gminy nie rozpatrzył

w rzeczywistości uwag zgłoszonych do projektu polanu wyłożonego do publicznego wglądu, do czego zobligowany był na zasadzie art. 17 pkt 12. Organ ten przekazał tylko wszystkie uwagi, jako nieuwzględnione Radzie Gminy, która dopiero je rozpatrzyła, uwzględniając część z nich. W wyniku częściowego uwzględnienia uwag zrezygnowano

z elektrowni wiatrowej E16, przesunięto elektrownię E15 (choć z rysunku planu nie można tego wywnioskować) oraz na działce nr 124/1 wydzielono strefę MN. Ostateczna wersja planu objętego uchwałą różniła się zatem od wyłożonego projektu planu. Ostateczna wersja planu może różnić się od wersji wyłożonej do publicznego wglądu tylko w zakresie, w jakim zezwala na to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym w odniesieniu do terenu wykraczającego poza obszar jednej działki lub wprawdzie wprowadzającym zmiany na jednej działce, ale w taki sposób, że ta zmiana będzie miała wpływ na inne działki na danym obszarze. Wówczas może wystąpić sytuacja, gdzie będziemy mieli do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2008r., II OSK 367/08).

W niniejszej sprawie, na skutek uwzględnienia uwagi, zmieniona została lokalizacja elektrowni wiatrowej E 15. W ocenie Sądu zmiana ta uzasadniała ponowienie czynności

w zakresie niezbędnym do dokonania tej zmiany.

Sąd podzielił również zastrzeżenia organu nadzoru co do ustaleń szczegółowych (rozdział II) uchwalonego planu, zakazujących możliwości zabudowy niezgodnej

z przeznaczeniem terenu o funkcji RU, RU/MN, RU/P, RU/P/MN, R. Zapisy te wywołują wątpliwości interpretacyjne szczególnie w świetle unormowań art. 46 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które zabraniają wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wprowadzony przez lokalnego prawodawcę zakaz należy odnosić do wszelkich obiektów budowlanych, które nie zostały wymienione jako dozwolone. Logicznie zatem obejmować on będzie inwestycje z zakresu łączności publicznej. Zdaniem Sądu ustanowione zakazy są niezrozumiałe, tym bardziej gdy uwzględni się, że uchwałodawca wymienia najpierw enumeratywnie jaka forma zabudowy jest dopuszczalna na danym obszarze, a następnie wskazuje, że inna, sprzeczna z podanym katalogiem jest niedopuszczalna. Takie działanie wzbudza niepotrzebne wątpliwości interpretacyjne, szczególnie w kontekście cytowanego powyżej przepisu.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było w pełni zasadne. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.